积极稳妥地推进大陆屯子宅基地制度改革, 本研究利用文献资料法剖析了台湾地区农舍制度演化进程, 以及台湾地区农舍制度改革产生的负面效应。其改革的履历教训, 可对大陆宅基地制度改革供应借鉴参考浸染。
一、台湾地区农舍制度演化进程
台湾地区把农人的住宅称之农舍, 规定农人可以在自己的农地上培植一定面积的农舍, 同时规定兴建农舍不可以与农业经营分离。台湾地区的农地政策与农舍兴建牵制有密切的关系, 根据农地政策的演化, 可以将台湾地区农舍兴建制度划分为两个阶段 (姜华秀, 2011) 。
(一) 《农业发展条例》改动前
1973年以前, 农业是台湾地区的紧张家当, 农人对付赖以为生的农地较为珍惜, 兴建农舍的环境并不泛滥。因此, 台湾地区早期对付农地兴建农舍没有任何的牵制方法。1973年, 天下遭遇粮食危急后, 台湾当局基于农地合理利用及确保粮食安全, 并避免优秀农地因建筑而遭受毁坏, 特殊通过了《限定建地扩展方案》, 制订了《限定建地扩展实行办法》, “农舍”一词首次涌现。根据该办法, 一至八等农田, 除了地皮所有权人自建农舍外, 不准变更为建地;九至十二等农田, 有条件的可以转为工业用地和一样平常建地。在该办法未制订之前, 农地建农舍并没有任何限定。
1973年12月, 台湾地区根据建筑方面有关规定, 制订了《履行都邑操持以外地区建筑物管理办法》, 强调为保护优秀农地, 确保粮食生产, 该办法第4条规定:“申请兴建自用农舍的建造人, 该当具有自耕农身份, 其建筑楼地板面积不得超过495平方公尺, 其建筑面积不得超过耕地面积5%, 建筑物高度不得超过三层楼且不得超过10.5公尺, 最大基层建筑面积不得超过330平方公尺”。这个管理办法规定了申请人的自耕农身份以及农舍的容积率和建筑高度等。自耕农是指能自己垦植的自然人。当时台湾地区地皮所有权方面有关规定:“私有农地所有权转移, 承受人必须是自耕农, 且不能转移为共有。但因继续而转移者, 得为共有, 须落实农地农有的农地政策”。
1976年, 台湾内政事务主管部门颁布了《自耕能力证明书的申请及核发把稳事变》, 自耕农必须向户籍所在地的乡 (镇、市、区) 公所申请证明, 核发“农地承受人自耕能力证明”, 下列环境不得核发证明书: (1) 申请人为公私法人或未满16岁的自然人; (2) 专任农耕以外的职业者; (3) 在校学生 (夜间部学生除外) ; (4) 住所与其承受农地不在同一或毗邻乡 (镇、市、区) , 但交通路线间隔在15公里以内的除外; (5) 现耕农地与承受农地不再同一或毗邻乡 (镇、市、区) , 但交通路线间隔在15公里以内或申请人已经损失原耕农地者除外; (6) 全部农地出租者; (7) 现有农地已弃耕或已委托经营者。
农地承受人自耕能力证明的审核以明确的打消条件筛选, 使得公务职员在资格审核时有所依据, 减少模糊地带。取得自耕能力证明书的农人, 在不违反地皮利用牵制的用场和强度规范下, 才可以兴建农舍, 避免农舍商品化。但是这一举措也使得年轻的人力资源、技能和成本无法引进到屯子, 同时引发农地继续轇轕。
(二) 《农业发展条例》改动后
2000年以来, 随着台湾地区经济社会发展环境的变革, 以及贸易国际化、自由化趋势越来越明显, 台湾于2002年加入WTO。为了适应这一系列发展环境的变革, 台湾当局认为“农地农有、农地农用”无法引进资金和技能进入屯子, 农业收入不高, 就业机会不多, 年轻人不愿意在屯子发展, 导致屯子人口高龄化。在这样一个恶性循环的背景下, 农业构造无法转型升级, 无法应对当代社会的进步, 农地政策须要调度。因此, 台湾当局将农地政策调度为“放宽农地农有, 落实农地农用”, 开放农地自由买卖, 并对所谓地皮制度第30条及31条第一款进行了修正, 删除了私有农地所有权转移或继续时, 承受人必须具备自耕能力的规定, 规定凡属于自然人都可以承受农地, 并许可农业企业法人有条件地承受农地。在《农业发展条例》改动后, 2001年, 台湾农业事务主管部门修订了《农业用地兴建农舍办法》、《集村落兴建农舍褒奖及帮忙办法》、《农业用地作农业利用认定及核发证明办法》、《农业用地违规利用检举褒奖办法》等管理办法。
二、台湾地区现行农舍制度
目前, 台湾地区申请兴建农舍紧张是依据《农业发展条例》 (2000年修订) 和《农业用地兴建农舍办法》 (2001年修订) 。
台湾《农业发展条例》 (2000年修订) 第18条规定: (1) 2000年1月4日《农业发展条例》改动施行后取得农业用地的农人, 在无自用农舍、不影响农业生产环境及屯子发展等条件下, 经直辖市或县 (市) 主管机关核定, 可以申请在自有农业用地兴建个别农舍或凑集20户以上的农人兴建集村落农舍, 但申请兴建农舍的地皮必须为农业利用, 且农舍兴建满5年后才可以转让, 继续或法院拍卖而转让者不受限定; (2) 2000年1月4日《农业发展条例》改动施行前取得农业用地的农人, 无自用农舍而须要兴建农舍者可以依据地皮利用牵制及建筑法令规定, 申请兴建农舍, 没有满5年才能转让的限定。制度修正前的共有耕地, 制度修正后分割为单独所有, 无自用农舍须要兴建农舍者, 比照制度修正前的规定; (3) 农舍建造者必须是该农舍所占用地皮的所有权人; (4) 农舍转让或抵押, 农舍用地一同转让或抵押; (5) 已经申请兴建农舍的农业用地不得重复申请; (6) 兴建农舍的干系规定由台湾当局内政事务主管部门会同台湾当局干系主管部门制订; (7) 以集村落办法兴建农舍者给予褒奖, 并供应必要的帮忙, 详细规定由台湾当局干系主管部门制订。
《农业用地兴建农舍办法》 (2001年修订) 对农人兴建农舍资格及集村落兴建农舍办法进行了规定。农舍兴建人资格方面, 《农业用地兴建农舍办法》 (2001年修订) 第3条规定: (1) 农舍申请者应为农人; (2) 年满二十岁或未满二十岁已结婚者; (3) 申请人的户籍所在地及其农业用地, 必须在同一直辖市、县 (市) 内, 且地皮取得和户籍登记均应满两年, 参加集村落兴建农舍者, 不受此条限定; (4) 申请兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25公顷。但参加集村落兴建农舍及外岛地区兴建农舍, 不受此项限定; (5) 申请人无自用农舍; (6) 申请人应为该农业用地的所有权人, 且该农业用地应确实供农业利用, 且属未经申请兴建农舍的农业用地; (7) 修法前取得农地者如被依法征收或即将被征收, 地皮所有权人志愿以协议价格让售地皮给需地部门。地皮所有权人申请兴建农舍, 以自公告征收或完成让售转移登记之日起一年内, 于同一直辖市、县 (市) 内重新购置农业用地者为限, 其申请兴建农舍面积不得超过原被征收或让售地皮的面积。
对付集村落兴建农舍, 《农业用地兴建农舍办法》 (2001年修订) 第3条规定: (1) 以集村落办法兴建农舍, 应一次集中申请; (2) 兴建集村落农舍需20户以上的起造人, 共同在一宗或数宗相衔接的农业用地整体方案兴建农舍。各起造人持有的农业用地, 应位于同一乡 (镇、市、区) 或毗邻乡 (镇、市、区) 。外岛地区达到10户以上起造人可以兴建集村落农舍; (3) 参加集村落兴建的各起造人所持有的农业用地, 其农舍基底建筑面积打算应依据《都邑操持法省 (市) 施行细则》、《台北市地皮利用分区牵制规则》、所谓的“建筑法”及其他干系规定办理; (4) 依据前款规定打算出来的基底建筑面积总和, 为集村落兴建的全部农舍的基底建筑面积。其范围内的地皮为全部农舍的建筑基底地, 并该当完全相连, 不得零散分布; (5) 集村落兴建农舍的建筑基底地, 建蔽率不得超过百分之六十, 容积率不得超过百分之二百四十。建筑基底地位于山坡地范围的, 建蔽率不得超过百分之四十, 容积率不得超过百分之一百二十; (6) 农舍坐落的一宗或数宗相衔接的农业用地, 应有道路相连通, 大于十户小于三十户的道路宽度为六公尺, 三十户以上的为八公尺; (7) 建筑基底地与道路的间隔不得小于八公尺。但基底地情形分外, 经直辖市、县 (市) 主管建筑机关核准的, 不受此限定; (8) 集村落兴建农舍应整体方案, 在法定空地设置公共举动步伐; (9) 已经以集村落办法兴建农舍的农人, 不得重复申请在自有农业用地兴建农舍。
三、台湾地区农舍制度改革的负面效应
(一) 农地非农化加剧
《农业发展条例》改动前, 台湾地区实施“农地农有”政策, 只有农人身份才能持有农地。
《农业发展条例》修订后, 放宽为“农地农用”后, 难以限定非农人持有农业用地, 造成农业用地变为非农业利用的案例增加。
(二) 屯子环境恶化
台湾地区《农业发展条例》 (2000年修订) 规定, 在不影响农业生产环境及屯子发展的情形下, 自然人可以转入农地。而对“不影响农业生产环境及屯子发展”缺少明确的界定标准, 使得在申请兴建农舍时, 并未纳入审查项目。农业用地非农利用, 均会影响农业生产环境, 影响程度的差异缺少标准, 难以判断。如农舍排放废水、生活垃圾污染环境、农舍人造光源影响农作物成长周期等, 这些均不利于农作物生产, 毁坏农业生产环境。
(三) 农舍商品化
《农业发展条例》 (2000年修订) 对老农申请兴建农舍没有取得农地两年的韶光限定, 同时又无五年才能转让的限定, 使得老农申请兴建农舍, 随即转让给新农。老农将农舍分割后, 由于没有农业用地面积不得小于0.25公顷的限定, 可再申请兴建农舍, 导致农地被连续分割, 转为培植用地的情形, 涌现农舍商品化。此外, 台湾地区为鼓励农人集村落兴建农舍, 取消农地0.25公顷、持有农地两年以上及拥有当地户籍两年以上的限定, 导致集村落兴建农舍商品化, 违背了集村落兴建农舍的初衷。宜兰县农舍兴建数量从2000年到2014年呈现逐年递增趋势, 2006年雪山隧道通车后, 从前一年的383栋农舍攀升到586栋, 增长率高达65%, 之后每年都增长650栋旁边的农舍即由此引发。
四、对大陆宅基地制度改革的启迪
(一) 宅基地流转其承受人应为“真农人”
台湾地区在《农业发展条例》 (2000年修订) 修订前, 一贯坚持农地 (含农舍用地) 承受人必须具有自耕能力, 农舍在转让过程中必须申请得到“农地承受人自耕能力证明”, 这一做法对付防止农舍商品化起到了积极的浸染。台湾地区《农业发展条例》2000年修订后, 取消农地承受人自耕能力证明, 所有自然人均可以承受农地, 导致农舍商品化。目前, 部分人对宅基地制度改革的期望是, 取消只有屯子集体组织的成员才能取得本集体宅基地的限定, 许可任何人都可以到屯子买地买房。在市场化、法治化和方案牵制不足完善的情形下, 急于放开宅基地集体外流转, 则会导致城市周边宅基地过度商品化, 大量宅基地乃至农地被城市居民购买, 既影响保障农人居住权, 同时也影响农地保护, 使得农地非农化进一步加剧。因此, 大陆宅基地制度改革可以借鉴台湾地区核实宅基地承受人自耕能力证明的做法, 哀求宅基地利用权承受人必须具备自耕能力, 且转入宅基地必须在宅基地所在屯子从事农业生产, 充分发挥村落级组织和集体经济组织成员监督浸染, 监督宅基地承受方农业生产情形。
(二) 申请宅基地应与庄家经营农地面积挂钩
台湾地区规定申请单独兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25公顷。根据经营的农地面积来确定庄家是否具有申请兴建农舍的资格, 有利于保护农地资源, 让有限的农地资源更多地用于农业生产。大陆可以借鉴这一做法, 规定必须经营一定面积的农地, 才有资格无偿申请得到宅基地利用权, 防止形成浩瀚的“两栖”农人, 导致更多宅基地闲置。同时, 防止“非农人”以户籍仍旧在屯子为由, 无偿申请宅基地, 培植豪华屯子住宅, 加剧农地非农化利用, 对屯子生态环境造成毁坏, 影响屯子地区居住环境。
(三) 牵制宅基地利用强度
台湾地区既规定农舍用地的面积, 同时还规定农舍用地的利用强度。如台湾地区的《履行都邑操持以外地区建筑物管理办法》第4条规定:“申请兴建自用农舍的建造人, 该当具有自耕农身份, 其建筑楼地板面积不得超过495平方公尺, 其建筑面积不得超过耕地面积的5%, 建筑物高度不得超过三层楼且不得超过10.5公尺, 最大基层建筑面积不得超过330平方公尺”。比较之下, 大陆只规定了庄家宅基地利用面积标准, 对建筑高度、容积率等地皮利用强度指标没有从法律上予以规定, 导致浩瀚地区农人致富后, 建筑多层农宅, 碰着征地拆迁, 则征地补偿用度较高, 无形中增加了地方政府发展经济的本钱。因此, 未来宅基地制度改革过程中, 各个地区可以根据经济社会发展实际情形, 制订屯子住宅培植的详细标准, 如建房高度、楼层、面积等, 对付超出标准的住宅培植, 在尚未建成前履行拆除, 对付已经建成的超标准住宅, 具备拆除超标准培植的住宅面积的, 一律履行拆除, 且不予补偿, 对付无法拆除者, 处于严厉的经济惩罚, 并明确未来在征地拆迁过程中只能按照标准规定的面积予以补偿。构建屯子建房担保金制度, 即农人住宅培植之前向当地政府缴纳一笔建房担保金, 当农人依法按标准培植屯子住宅, 则待住宅培植完后全额退还担保金, 当农人超出标准培植住宅, 则担保金不予退还。
(四) 鼓励屯子开展集中居住区培植
台湾地区规定以集村落办法兴建农舍者给予褒奖, 并供应必要的帮忙, 详细规定由台湾当局干系主管部门制订。集中培植农舍有利于减少道路、水电、通讯等根本举动步伐培植的重复投入。大陆人均地皮资源有限, 人地关系紧张, 城乡之间根本举动步伐和公共做事水平差异明显, 屯子地区在根本举动步伐和公共做事水平方面均不如城市地区。因此, 政府该当出台相应的方法, 鼓励农人集中建筑居住区, 一方面减少根本举动步伐的投入, 另一方面通过完善农人集中居住区根本举动步伐和公共做事举动步伐, 改进屯子地区人居环境、人们生存和发展条件, 不断缩小城乡发展差距。
村落庄创造转自：亚太经济2018年05期
