核心不雅观点
本轮超大特大城市“城中村落”改造提出的背景有四：1）我国超大特大城市“城中村落”改造的必要性更强，新市民居住问题更为突出。2）“城中村落”改造有望成为地产行业向“租赁并举”格局过渡的主要推动力。住建部表示，“十四五”期间，将力争新增保障性租赁住房占新增住房供应总量30%以上。3）“城中村落”改造是今年中心稳地产预期，探索房地产新发展模式的主要举措。2022年我国人口自1960年以来首次涌现负增长，城镇化率较2021年提升0.5%、增幅是近30年以来新低，中国人口发展进入总量见顶、城镇化率增速放缓的新阶段。但城镇化率放缓也意味着大城市人口占比仍旧会不断扩大，这也是我国未来地产行业紧张增长空间所在。4）“城中村落”改造包含着屯子地皮制度改革的主要内涵，也是推进以人为核心的新型城镇化进程的有机部分。“城中村落改造”可以实现屯子培植用地充分利用，促进城乡二元构造逐渐破除，让农人财富成倍增值，是新型城镇化进程的主要一环。
根据七普数据，21个超大特大城市的合计人口数量2.9亿，即为这次改造重点地域。本轮超大特大“城中村落”改造有以下几点须要关注：1）这次“城中村落改造”政策与棚改政策在地皮开拓模式、改造办法、安置办法以及资金来源等方面多有不同：改造办法方面，城中村落改造涉及屯子集体用地和房屋，可选择拆除新建或整治提升、拆整结合等办法，强调要把城中村落改造与保障性住房培植结合好；安置办法方面，城中村落改造可能为货币化安置与实物安置并存的模式，或将更多采取房票安置和实物安置；资金来源方面，城中村落改造提倡“多渠道张罗改造资金，鼓励和支持民间成本参与”，强调市场化主导，估量将通过社会成本（城市更新基金、REITS等）、政策行贷款、财政支出、专项债发行等渠道筹资；其余，本次“城中村落”改造思路上既考虑了短期稳地产、稳内需，同时也考虑了长期可持续发展趋势，和此前棚改紧张带动地产行业去库存不同。2）本次“城中村落改造”政策导向以稳为主，估量不会产生“棚户区”改造大规模拆建的规模效果。3）本轮“城中村落”改造涉及城市数量较少，但整体覆盖度并不小，将优先涵盖中央城区周边。4）本轮“城中村落”改造遍地所案各有特色，将以“一城一策”形式为主。
规模测算：我们估算本轮超大特大城市“城中村落”待改造面积或有13.4亿平；总投资额或达8.2万亿元，年均8200亿元、占比2022年全国房地产开拓投资完成额为6.2%；涉及城中村落改造的新建总面积原则上应不超过5.4亿平。考虑到本轮城中村落改造项目周期偏长，拉动投资浸染估量更为温和，亦需确保开拓商或参与主体项目履历较为丰富、现金流较为稳健。
1
内涵与背景：立足当下，兼及长远
2021年《十四五方案》首次提出了城市更新[1]行动，城中村落改造是本轮城市更新的主要组成部分。2021年3月我国明确了“十四五”期间的城市更新目标：“完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造；基本完成大城市老旧厂区改造；改造一批大型老旧街区；因时制宜改造一批城中村落。”城中村落指屯子村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失落去或基本失落去耕地，仍旧实施村落民自治和屯子集体所有制的村落落，亦称为“都邑里的村落落”，也泛指在城市高速发展的进程中，滞后于时期发展步伐、游离于当代城市管理之外、生活水平低下的居民区。2023年4月28日，中心政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村落改造和“平急两用”公共根本举动步伐培植。7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村落改造的辅导见地》，进一步细化了详细事情哀求。
我们认为，本轮超大特大城市“城中村落”改造提出的背景有四：
1）我国超大特大城市“城中村落”改造的必要性更强，“新市民”居住问题更突出。一方面，据住建部，目前广州市城中村落面积占广州的1/10，个中常住人口占全市常住人口的35%旁边；2017年北京有城中村落952个，常住人口370万（占到全市2194万常住人口的17%）；2015年郑州中央城区建成区共有124个行政村落，村落民人口约30万（占到全市957万常住人口的3.1%）；2020年，哈尔滨市确认中央城区共有77片城中村落，涉及地皮面积184平方公里（占比全市1.8%）。因此，一个城市人口数量越多，城市发展过程中遗留的待改造城中村落占比常日越高，城中村落改造可以为特大超大城市区域高质量发展更好地赋能。另一方面，根据“七普”数据，我国城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，而《2021年农人工监测调查报告》显示2021年我国进城农人工人均居住面积仅为21.7平方米，“新市民”居住问题较为突出。尤其是一二线城市的房价较高，通过“新市民”购房改进居住条件面临较大困难（拜会我们报告《宏不雅观视角下的新市民》20230325）。
2）“城中村落”改造有望成为地产行业向“租购并举”新格局过渡的主要推动力。2015年底，中心经济事情会议首次提及发展住房租赁市场，将“租购并举”确立为我国住房制度改革的紧张方向。2017年，国土资源部和住建部曾哀求北京、上海、广州等13个城市进行“集体培植用地培植保障性租赁房”试点，不过当时规定是须先把屯子地皮征为国有才能培植，近年来已开始考试测验许可这13个大城市直接用集体培植用地来培植保障性租赁房。2021年以来，中心着力办理新市民、青年人的住房困难问题，保障性租赁住房培植力度加大。住建部曹金彪表示，“十四五”期间，力争新增保障性租赁住房占新增住房供应总量30%以上。
3）本轮“城中村落”改造是今年中心政府稳地产预期，探索房地产新发展模式的主要举措。一方面，地产行业及地产高下游家当链对付我国经济、社会融资规模以及地方财政收入等方面的影响是巨大的。但“三道红线”后地产行业进入前所未有的调度周期，尤其是2022年一季度以来新开工、投资、发卖等大部分地产指标长期处于深度负增的状态，市场预期偏弱，至今仍未有明显好转的迹象，对经济基本面复苏形成持续拖累；另一方面，2022年我国人口自1960年以来首次涌现负增长，城镇化率较2021年提升0.5%[2]、是近30年以来新低，中国人口发展进入总量见顶、城镇化率放缓的新阶段。据克而瑞数据，我国城镇化率若终极稳定至80%旁边则城镇人口增量空间仍有2亿人，有望新增几十万亿平米的城镇住房需求。外洋履历来看，这个过程大概须要20年旁边。此外，目前日本有1.3亿人口，仅东京就有约3700万，占比28.5%，韩国人口5000万，仅首尔就有约1000万，占比20%，以是一国城镇化率放缓也意味着该国（超大）大城市人口占比仍会不断扩大，这也是我国未来地产行业紧张增长空间所在。
4）“城中村落”改造包含着屯子地皮制度改革的主要内涵，也是推进以人为核心的新型城镇化进程的有机部分。城中村落改造的实质是重新开拓利用利用率低的地皮，产生增值收益，使得原住居民等得到更合理的代价分配。早在10年前，十八届三中全会就提出集体培植用地与国有地皮要“同等入市、同权同价”。目前我国居民拥有的国有地皮上建造的房屋可以交易，而农人在集体地皮上建造的房屋则仍旧不能交易（只能与本村落村落民交易）。房产不能“同等入市、同权同价”，这是农人财产性收入低的主要缘故原由。2020年12月，习近平总布告在全国屯子事情会议上指出：“今后十五年是破除城乡二元构造、健全城乡领悟发展系统编制机制的窗口期”。“城中村落改造”可以充分利用屯子培植用地，逐渐破除城乡二元构造，让农人财富倍增，是新型城镇化进程的主要一环。
2
机制与重点：与棚户区改造的异和同
根据七普数据，21个超大特大城市的合计人口数量2.9亿，占我国人口总量的21%，即为这次城中村落改造重点地域。2014年国务院《关于调度城市规模划分标准的关照》中规定：城区常住人口1000万以上为超大城市，500万-1000万为特大城市。按照2020年发布的七普数据，可划定我国有7个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，14个特大城市，分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。
本轮超大特大城市“城中村落”改造有以下几点须要关注：
1）这次“城中村落”改造与2015年的棚户区改造有一定相似之处，都以改进民生、扩大需求和推动城市发展为目标，但二者在地皮开拓模式、改造办法、安置办法、以及资金来源等方面多有不同：
地皮开拓模式方面，城中村落改造强调要施行净地出让[3]，或将采取做地+收储的模式[4]，而非棚改时大规模的一二级联动模式[5]。净地出让对地方经济发展水平、地方政府财政能力是磨练，也会增加开拓商拿地本钱。例如，2023年3月23日广州出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展事情方法的关照》（简称“做地10条”），放弃了地皮开拓一二级联动的城市更新模式，除重点城市更新片区还可以豁免采取地皮开拓一二级联动外，其他地区可采纳做地+土储的城市更新模式，即一级开拓后地皮必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开拓。并且，做地主体限定在越秀集团、广州建筑、广州地铁等全资国企。
改造办法方面，城中村落改造涉及屯子集体用地和房屋，可选择拆除新建、整治提升、拆整结合等办法，强调要把城中村落改造与保障性住房培植结合好。棚改则多通过大规模拆除新建改造国有培植用地上的危旧住房、破房烂院等。例如，2023年，深圳市政府事情报告提出，启动首批40个城中村落统筹方案和整治提升试点，深圳市城中村落保障性住房规模化品质化改造提升暨三宜小村落培植事情正式启动。全市将环绕 “20+8”家当集群、“20+20”家当集聚区和轨道交通站点的周边城中村落区域，开展城中村落规模化品质化改造提升。此举在盘活城中村落存量房资源的同时，也为家当发展供应了高品质的保障性租赁住房。
安置办法方面，城中村落改造可能采纳货币化安置与实物安置并存的模式，或将更多采取房票安置[6]和实物安置。房票安置有缓解地方政府及房企资金压力的上风，同时可一定程度上盘活房地产市场，对付被安置工具来说也有比房屋安置更个性化的购房选择。棚改则多为大规模货币化安置为主，也因此直接驱动了大规模的购买需求，推升了房价。例如，2022年6月20日，郑州市发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置履行办法（暂行）》，是首个采纳该安置办法的省会城市。房票安置政策并非由郑州创始，浙江、内蒙、安徽等地均曾利用过此模式。此前这些地区在棚改实行过程中，涌现过政府供应的安置房位置不符合被征收人预期、异地安置需较大投入、地方政府集中支付财政压力较大等问题，因而采取房票安置能在盘活当地房地产市场的同时，缓解当地政府和房企的资金压力。此外，这些地市当时普遍存在房地产市场成交低迷、库存较高的特点。
资金来源方面，城中村落改造提倡“多渠道张罗改造资金，鼓励和支持民间成本参与”，强调市场化主导，估量将通过社会成本（城市更新基金勾引、REITS等）、政策行贷款、专项债发行、财政支出等渠道筹资。棚改则是紧张通过专项债、PSL及财政支出筹资，强调政府主导。例如，西安于2022年设立西北地区首只城市更新基金，利用“城市更新+家当导入”运作模式，勾引多层次、多元化社会成本及金融资源，办理前期成本金筹集和后续融资难题，加速城市更新项目培植；上海目前则已有规模800亿元的上海城市更新基金、规模100亿元的上海城市更新勾引基金等。
其余，本轮“城中村落”改造既考虑短期稳地产、稳内需，也考虑长期可持续发展，和此前棚改紧张考虑带动地产行业去库存不同。2023年8 月 3 日公安部发文全面放宽了大城市落户条件，本轮“城中村落改造” 将更聚焦于人口流入地的改造安置，此前棚改则更多聚焦于人口流出地的三四线城市。从未来人口更多向城市群都邑圈集聚，以及随之而来的地产行业增量需求更多向城市群都邑圈集聚来看，本轮城中村落改造统筹兼顾了短期房地产调控的需求与中长期房地产的可持续发展。
2）本次“城中村落”改造政策导向以稳为主，估量不会再现“棚户区”改造大拆大建的模式。本次《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村落改造的辅导见地》中提出，“要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求急迫、城市安全和社会管理隐患多的城中村落进行改造，成熟一个推进一个，履行一项做成一项，真正把好事办好、实事办实”。此外，2021年8月，住建部发布《关于在履行城市更新行动中防止大拆大建问题的关照》，明确了城市更新的四项底线：一是，城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；二是，城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；三是，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%；四是，城市住房租金年度涨幅不超过5%。可见，此前棚户区改造中存在的大拆大建模式在城中村落改造中较难重现。此外，本轮方案中大部分城市的城中村落改造面积显著低于此前棚户区改造面积，且有些项目在之前的棚户区改造中已完成不少。
3）本轮“城中村落”改造涉及城市数量较少，但整体覆盖度并不小，将优先涵盖中央城区周边。2021 年21个超大特大城市GDP合计占比全国为32.0%；合计房地产开拓规模为54808亿元，占比全国为37.1%；商品住宅发卖面积合计 3.3亿平，占全国商品住宅发卖面积的21.2%，发卖金额为61578亿元，约占全国52.7%。此前，《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》提到，上海操持将中央城区周边及五大新城范围的城中村落优先纳入改造操持；《济南市城市更新专项方案（2021-2035年）》提到，济南待改造城中村落紧张分布在小清河沿线及二环西路两侧的区域；据广州市政府网站，广州强力推进中央城区城中村落改造，力争完成城市更新固定资产投资目标。
4）本轮城中村落改造遍地所案各有特色，将以“一城一策”形式为主。目前关于超大特大城市推进城中村落改造的规模、节奏、资金来源、安置办法等尚未有国家层面的统一政策，但已有多个城市对城中村落改造制订了目标口径、改造韶光、改造办法等不一的方案，更多的方案细节可能是各个城市根据实际情形和历史履历去分别考虑。
须要指出的是，城市更新、城中村落改造、“三旧”改造、老旧小区改造、棚户区改造这几个名词的内涵是有所演进的。老旧小区改造、“三旧”中的旧城镇、旧厂房改造逐渐纳入城市更新观点，旧村落落改造则逐渐与城市更新中的城中村落改造领悟。棚改则因大规模货币化安置导致了地产行业景气过快上升，某种程度上背离了民生工程的实质，后政策及时纠偏，目前处扫尾阶段。城市更新在《关于在履行城市更新行动中防止大拆大建问题的关照》（建科（2021）63号文，下文统一简称为63号文）提出后被授予了更多去地产化的民生属性，目前也在积极探索市场化运营，以减少地方政府财政的压力。
3
规模测算：改造面积13.4亿平，总投资额或达8.2万亿元
基于上文剖析，本节测算本轮“城中村落”改造面积、投资额以及新增房屋供给规模。
1）改造面积：约13.4亿平
测算方法：城中村落待改造面积=各城市城中村落人口规模城市人均住房建筑面积。
个中，城中村落人口规模=该城市城区人口城中村落人口占比（考虑到城中村落住房形式多为自建房，我们以自建房比例，即自建房户数/存量住房户数来估计“城中村落人口占比”。但自建房比例并不直接即是城中村落人口占比，常日城中村落人口占比更高，即城中村落内人口密度较城市均值要高。例如，2023年广州市住建部数据显示，广州城中村落人口占全市常住人口的35.8%，约为自建房户数占比全市(11.1%)的3倍。考虑到一线城市住房供需抵牾均较突出，因此对付北京、上海、深圳、广州我们均以其自建房户数占比的3 倍来估计城中村落人口占比。而对付二线超大、特大城市，由于其住房供需抵牾不如一线城市突出，以自建房户数占最近估算城中村落人口占比时我们不做系数调度，或者说假设调度系数为1）。城中村落人均住房建筑面积则以城市人均住房建筑面积来估计。综上打算得出21个超大特大城市城中村落住房建筑面积约13.4亿平方米。
须要指出的是：1）城中村落区域并非会被100%纳入改造范围；2）城中村落人口更密集，其人均住房建筑面积可能会低于全市人均住房建筑面积。
2）投资规模：8.2万亿元、年均8200亿元
测算方法：将城中村落待改造面积乘以单位面积改造本钱，即可估算本轮“城中村落”改造对付投资的拉动规模。
首先，须要估计单位面积改造本钱。城中村落全面改造本钱紧张包括前期用度、临迁用度、拆除用度、建安用度、其他不可预见用度等。广州住建部2019年曾发布《广州市旧村落落全面改造本钱核算办法》，根据个中表露的数据，我们估计广州 “城中村落”的均匀改造本钱约为6651元/平：“城中村落”改造房常日为小产权房，假设均有产权证，临迁费取40元单价打算，临迁费约为2400元/平（40元/平/月12个月5年）；房屋拆运费为60元/平；搬家补偿费为14元/平（按照4000元/户的标准，根据《办法》城中村落房屋拆迁补偿标准按每栋村落民住房280平米作为基准，则每平米为14元）；复建用度方面，参考《城市居住区方案设计标准》十分钟生活圈居住区低层用地掌握指标，按照住宅67%，商办10%，公建23%的比例，大致估算包含了住宅、商办、公建的复建用度均值为3921元/平。将临迁费、房屋拆运费、搬家补偿费、复建用度、不可预见用度（以4%计），加总得到整体改造本钱约6651元/平。参考广州，我们取6700元/平作为一线城市的单位面积改造本钱，考虑二线超大、特大城市会低于一线城市的单位面积改造本钱，因此以5600元/平作为二线超大、特大城市的单位面积改造成本来估计。综上打算得到，大中城市“城中村落”改造总投入估量可达8.2万亿元。以“城中村落”项目均匀改造周期10年[7]估计，年均“城中村落”改造涉及投资额或约为8200亿，占比2022年全国房地产开拓投资完成额为6.2%。
据不雅观研天下测算，2019-2022年我国城中村落市场改造规模分别为1.4万亿、1.24万亿、1.36万亿和0.66万亿。本轮超大特大城市“城中村落”改造一定程度上可以加快“城中村落”改造进程、供应新的增量。
3）地产拉动：涉及城中村落改造的新建总面积不超过5.4亿平
超大特大城市地皮资源供需抵牾较为突出，通过城中村落改造可以增加住房供给。根据63号文的哀求，拆除面积不得大于现状总建面的20%，拆建比不得大于2，且已知上文测算超大特大城市城中村落待改造规模为13.4亿平，因此，城中村落改造后对应的新建总面积原则上不超过5.4亿平（不过这些新建未必都是新建住宅，可能是回迁房、商办或者公建等）。以“城中村落”项目均匀改造周期10年估计，年均城中村落改造新建面积为0.54亿平，占比2022年全国房屋新开工面积为4.5%。
总之，本轮“城中村落”改造的政策意图兼顾短期和长远，但仍存在一些堵点或难点须要重视：1）相较于城市棚户区，城中村落改造将面临更为繁芜的地皮所有权以及多方利益平衡问题。须要妥善办理转制后村落民的生活与安置，也须要平衡开拓商、村落集体及地方政府的利益；2）本轮城中村落改造施行净地出让，在地方财政压力较大、地产企业现金流未有明显改进的背景下，筹集资金是难点所在。如何提升社会成本参与意愿，实现地皮增值收益最大化及收益分配合理化，如何摸索房票安置的利用范围、利用韶光以及金额等细节问题仍需进一步思考。这或许也是政策导向上“成熟一个推进一个”的意图所在。3）本次城中村落改造项目周期偏长，拉动投资的浸染估量更为温和，亦需确保开拓商或参与主体项目履历较为丰富、现金流较为稳健。
脚注：
[1]城市更新是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村落及旧屋村落等）根据城市方案进行综合整治、功能改变或者拆除重修的活动。
[2]据国家统计局，2022年我国城镇化率水平为65.22%，2021年为64.72%，间隔外洋中高收入国家75%-95%的城镇化率水平区间仍有一定上升空间。
[3]净地出让指出让政府已完成地皮利用权收回和拆迁补偿，不存在需拆除的建筑物、构筑物等，也无法律和经济轇轕的地皮。
[4]做地指地皮一级开拓由政府为主导，但以授权或委托办法由做地主体卖力，做地主体卖力“七通一平”等事情，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。做地方常日为国企。
[5]一二级联动指许可承担拆迁和地皮一级开拓的市场主体不经由招拍挂程序，通过协议转让、补缴地价等办法得到地皮二级权利。
[6]房票安置作为货币化安置的一种分外形式，常日是指房屋征收履行单位比照原地培植安置房屋实施产权调换政策，安置的房屋被转化为货币房票形式给予到被征收人。
[7]本次城中村落改造项目周普遍偏长，多为5年-15年，例如广州就将城中村落改造设定了10年的方案期限，将办理城中村落问题作为一个长期任务进行推进，因此这里我们采取10年的周期来进行估计。
